现行有效的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》及将于2024年11月1日施行的2024年版清单均指出，核电站的建设、经营须由中方控股。《国务院办公厅关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》（国办发〔2016〕56号）第三点第（一）项规定，“对……核电……实行国有独资或绝对控股。”基于上述规定，核电业主公司均为国有控股企业，核电项目无法由民营或境外资本控股持有，考虑到我国早已有外资参股核电项目的案例，故本文仅就境内民营资本投资核电项目进行分析。

目前，从公开报道及可查工商登记信息显示，浙江三澳核电项目的业主公司（即中广核苍南核电有限公司），是我国第一个有内资民营企业入股的核电业主公司，该业主公司于2020年时完成了民资入股的工商变更登记手续。

根据2024年6月《国务院关于促进民营经济发展情况的报告》所载，民营企业参股投资的三澳核电站一期工程、金七门核电站一期工程开工建设。根据央广网报道，“国务院最新核准了5个核电项目，总投资约2400多亿元，每个项目的民资股比均达到10%左右。”但经笔者查询金七门核电站一期项目及新核准的五个项目（即中核江苏徐圩一期工程，中广核广东陆丰一期工程、山东招远一期工程、浙江三澳二期工程，国家电投广西白龙一期工程）对应业主公司工商登记信息，目前仅有浙江三澳二期项目的核电业主公司的股东名单中有内资民营企业。

目前，尚无法从公开信息判断其他核电业主公司的民营企业股东参股情况。但可以预见的是，在国家政策的鼓励下，在未来几年尚未开工建设的核电项目中会进一步见到民营资本的身影。笔者建议结合未来持续出台的新规及落地的案例保持关注。

目前，我国尚无直接规范核电项目民资入股的资格、流程规范的公开文件。笔者基于近年来国有企业引入非国有资本的公开规定，结合核电项目的特点，梳理归纳民营资本参股投资核电项目的法律要点。本文将从主体资格条件、入股流程要件、其他注意事项三个方面展开分析。

(一) 资格条件

《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》第（九）条规定，“规范参与企业遴选办法。国有企业按照有关投资管理办法履行投资决策程序，涉及固定资产投资项目管理的，企业应按相关规定履行核准或备案程序。引入非国有资本时，应当对拟引入投资主体的资质、商业信誉、经营情况、财务状况、管理能力、资产规模、社会评价、投资锁定期等进行核实或委托第三方进行评估。引入的非国有资本投资主体应当是具备独立民事能力的法人和其他经济组织，并具有支持项目持续发展的意愿和实力。对于以实物、土地使用权、产权、版权、技术等出资参与国有企业投资项目的非国有资本，要依法对投资主体的资产进行评估作价，评估认定结果要向社会公开，接受社会监督。引入非国有资本时，应当通过产权市场、股票市场以及互联网等渠道广泛发布信息，不得在参与主体资质条件中单独对非国有资本主体设置附加条件。”

目前，公开可查的民资已入股的三澳核电站一期、二期项目业主公司的民企股东基本情况如下：（1）吉利科技集团有限公司，注册资本43333.333333万元人民币，成立时间为2015年10月，注册地为浙江省杭州市；（2）浙江吉利产投控股有限公司，注册资本10000万元人民币，成立时间为2021年9月，注册地为浙江省宁波市。

因此，各核电业主公司在引入民营企业股东时，应当根据法规并结合企业融资及发展需求、内部管理机制，自行或聘请第三方专业机构，对具有参股意向的民营企业进行资质、商业信誉、经营情况、财务状况、管理能力、资产规模、社会评价、投资锁定期等方面综合评估其是否具有支持核电项目持续发展的意愿和实力。

从已有案例看，对核电业主公司已经引入的民营资本参股股东，笔者归纳出以下特点：与核电项目同省份，自身实力雄厚且口碑良好（例如发展历程较为长久，经营状况及社会影响力、商业信誉良好，资本金雄厚，资产规模和经营规模为国内头部，依托于大型实业产业且先进科技制造比重明显较重）。

(二) 流程要件

《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》第（八）条规定，“确保引资方式公开公平公正。以股权转让方式引入非国有资本的，除处于国民经济重要行业和关键领域、对受让方有特殊要求的以外，国有产权转让一律进入产权市场公开挂牌，实行竞价交易。以合资新设企业方式引入非国有资本的，要切实加强实物资产出资的评估管理，依据国家有关技术标准，在采取多种方法评估资产价值的基础上，合理确定企业整体价值，避免国有资产流失，平等保护非国有资本股东利益。以增资扩股方式引入非国有资本的，应参照产权转让管理方式，通过产权市场公开透明地选择投资人并决定对价；对少数引入特殊战略投资者的，要加强尽职调查、资产评估、民主决策等工作，建立项目决策责任背书制。”

第（十）条规定，“引入非国有资本的投资项目，应符合企业发展战略规划和年度计划安排；应根据相关法律法规和公司章程规定，由股东会、董事会作出决策，并签字存档；应与参与方通过项目企业章程或合同，对可能涉及的经营管理、同业竞争、关联交易、风险管控等问题作出明确约定，明确各方的责权利。”

因此，在核电业主公司引入民营股东时，应当保障引资流程符合法律、法规的规定，避免国有资产流失。从具体流程上而言，涉及以下关注要点：

1. 业主公司应当区分股权转让、合资新设企业、增资扩股等具体方式，按照国资监管的相关规定，依法履行国资决策、产权评估、备案、公开挂牌等内、外部程序。

2. 核电业主公司引入民营投资，要进行充分的可行性研究及论述，并落实具体的方案措施。具体包括，结合企业发展战略规划及年度计划安排设计引资方案，对投资人进行尽职调查，在业主公司章程及合资合同/股东协议中对经营事项及外部投资者约束等问题进行约定及落实。

3. 值得关注的是，根据《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》前述规定及《企业国有资产交易监督管理办法》，以股权转让方式、增资扩股方式引入非国有资本的一般应采取公开挂牌转让交易，以尽量通过市场公开透明的方式遴选投资人。但根据《企业国有资产交易监督管理办法》第四十五条“以下情形经同级国资监管机构批准，可以采取非公开协议方式进行增资：……（二）因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资”的规定，核电行业可能可以适用以非公开协议的方式引入民营资本增资的例外情形。

在实践中，浙江浙能电力股份有限公司于2020年4月11日披露的《关于参股投资中广核苍南核电有限公司的公告》载明，“本次项目公司增资拟以非公开协议增资方式进行。项目公司注册资本金拟由目前的1.165亿元，首次增加资本金至10亿元。本次增资扩股完成后股权结构为：……吉利迈捷投资有限公司出资0.2亿元，占比2%。”由此可见，国有企业通过非公开协议增资的方式引入民营资本已有先例，但需要国资监管机构批准方可实施。

(三) 注意事项

1. 民营资本的持股比例

根据前述央广网新闻报导，国务院最新核准的5个核电项目中，每个项目的民资股比均达到10%左右。而此前公开显示民资已入股的案例中，三澳核电站一期、二期项目业主公司的民企股东持股比例均为2%。

由上述演变可推测，在现行法律、法规没有明确民营资本对核电项目持股比例的情况下，案例体现的单一民资股东持有核电项目的股比最低已可达到2%，在单一核电项目中民营资本的合计股比已可达到10%左右。

通常而言，单一民资股东（同一实际控制人下合并计算）对核电业主公司的持股比例大小，会对其在核电业主公司享有的股东权利产生一定影响。核电业主公司民资股东权责利的安排，既涉及到公司法下股东权责利问题及合作各方的商业博弈及谈判，又涉及对核电项目的安稳建设及运行、信息安全及保密等与生产经营、国家与企业秘密的诸多考量；因此，这一问题还需要在我国的核电产业发展过程中持续探索及论证。

2. 民营资本的持续出资能力

实践中，核电项目的投资建设所需资金量极大（数百亿级），通常来源于公司资本金、股东借款及金融机构借款等外部融资。《核电中长期发展规划（2005-2020年）》载明，“规范核电项目投资行为，对核电项目所需资本金，均以企业自有资金出资，按工程动态总投资不少于20%筹集。”

经公开途径查询，虽然目前尚无新版的核电中长期发展规划，但考虑到实践中核电项目随着工程建设进度推进一般有持续性增资的需求，在民营资本参股前和核电业主公司选择合资民营企业股东前，需要将拟参股的民营资本是否具备项目建设期的持续出资能力纳入考量范围，从而保障核电项目建设期间的增资需求被正常满足。

3. 投资锁定期

《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》第（九）条明确提出，国有企业在引入非国有资本时，应当考虑投资锁定期问题。对于民资股东而言，其参股核电项目后，作为股东依法享有对其持有的股权财产进行处分的权利。而核电项目业主公司频繁更换股东或者股东权益被作出特殊安排，通常不利于核电项目安全稳定运行并可能对核电行业社会信誉造成负面影响。因此，笔者认为核电项目在引入民营资本时，结合核电站建设及运行期限，对民营资本设定一定期限的锁定期是应有之义。

4. 业主公司章程和协议安排

《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》第（十二）条规定：“完善项目公司治理结构。国有企业投资项目引入非国有资本需新建公司作为运营平台的，应建立市场化运营机制和公司治理结构，董事会依法对项目公司的发展目标、重大经营活动、高级经营管理人员聘任、薪酬管理等拥有决策权，并对经营者业绩进行考核评价。推行职业经理人制度。监事会对公司财务和董事、经营者行为进行监督，进一步加强当期和事中监督，切实增强监事会监督的针对性和有效性。要加强党的建设，明确党组织在公司治理中的法定地位，发挥党组织的政治核心、政治引领作用和共产党员的先锋模范作用。”

第（十三）条规定，“推行市场化运行机制。引入非国有资本投资项目的企业应当明晰产权关系，优化运行机制，切实保障股东和职工的合法权益。……”

第（十四）条规定，“依法保障投资方合法权益。国有企业投资项目引入非国有资本时，应在合同中明确约定各类投资主体的退出机制。公益类国有企业和主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业投资项目引入非国有资本的，应在项目企业章程或合同中明确非国有股东持股主体发生变化时，国有股东拥有优先受让权。”

各核电业主公司和拟参股民营资本注意及考虑上述关于党的领导、公司治理结构、股东权利、参股民企退出时国有股东的优先受让权等事宜的安排。此外，在新公司法出台加强对小股东权利保护的背景下，各方在协商、制定投资协议、章程的过程中，应当注意落实和转化前述规定的要求，并保障国有控股股东对核电业主公司经营、管理的稳定性及流畅性。

结合境外相关案例，笔者注意到，在民营企业入股核电项目后，将可能根据投资回报的需要主动要求退出，或因市场风险等不可抗力因素在投资入股核电项目后发生缺乏持续出资能力的情形或其他违约情形而主动或被动要求退出。因核电项目建设及运行周期都较长，若业主公司发生股东争议或存在公司僵局，对核电项目安全及信用都可能造成重大影响；为此，笔者建议，核电业主公司及其实际控制人在在引入民营资本时，应当完善及明确相应的违约及退出机制，并重点关注民营资本应当配合的安全经营事项、民营资本必须退出的重大不利情形。

笔者注意到，在核电行业引入民营资本不是一个新鲜的提法，最早在《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）第（七）条就规定，“支持民间资本以独资、控股或参股形式参与水电站、火电站建设，参股建设核电站。”在国家对核电项目核准的加速及加量的大背景之下，我国的核电站建设工作需要更多的社会民营资本参与并助力。

今年我国从政策层面更进一步，由核电领域的主管部门之一国家能源局发言鼓励且确认核电项目引入民营资本的具体落地情况，并给予了较为明确的民资参股比例。该领域向民营资本释放的投资机会值得各方的关注，所涉及的法律问题也值得社会各界进一步探讨。

（原标题：国浩视点 | 民营资本投资核电项目法律要点）